城镇化演进30年:90年代至今的半截城镇化

城镇化并不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张,而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城市化

正如此前舆论所热切期待的,2013年的《政府工作报告》单独用200余字的篇幅阐述了“城镇化”。本刊记者梳理近年《政府工作报告》发现,这种专门对“城镇化”进行阐述的情况并不多见。

城镇化,尤其是以人为核心的新型城镇化,将成为拉动内需的最大潜力所在,这已成为学界共识。可以预见,随着当前推进新型城镇化步伐的加快,我国经济发展和社会结构变迁将再一次迎来历史性的机遇。

改革开放以来的30余年,是我国经济社会结构飞速变迁的历史时期。与此相适应,作为衡量现代社会进步标准之一的城镇化,也经历了内涵不断演进和修正的发展历程。

新中国成立后,新生的人民政权热情高涨地推进工业化,从而催生了新中国城镇化的萌芽。然而,以计划经济体制为基础,城乡户籍制度也在此期间形成,作为城镇化前提的人的自由迁徙受限。

1958年1月,第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议发布了《中华人民共和国户口登记条例》,明文规定:农民由农村迁移到城市,必须持大城市劳动部门的录用证明、学校录取证明,或者城市登记机关的准予迁入证明。

这标志着户籍制度的正式建立。此后随着附着在城市户籍上的福利越滚越大,中国长期呈现城乡人为分割、城乡二元结构严重对立的局面,从而导致城镇化进程的缓慢和某种程度上的扭曲。

清华大学国情研究院院长胡鞍钢对《望东方周刊》记者表示,新中国成立之初的十年,主要是“国家推动城市化”;1959年后随着“”的失败,转向抑制城市化、甚至出现城市化的倒退。

此后直到改革开放前,我国经济社会发展呈现出明显的意识形态特征,“以阶级斗争为纲”成为社会经济生活的主题。“文革”开始后,随着知识青年“上山下乡”运动的推进,又出现了“反城镇化”的倾向。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明向本刊记者分析说,在意识形态为主导的情况下,这一历史时期城镇化率提升极为有限。

即便如此,依然有学者展开了对城镇化的初步研究。早在1958年5月,北京师范大学学报就曾刊载一篇文章《农村人民公社居民点的规模及其配置》,应是新中国最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年,南京大学教授吴友仁在《城市规划》杂志上发表《关于我国社会主义城市化问题》,率先展开对我国城镇化问题的研究。

1980年10月,国家建委在北京召开全国城市规划工作会议时,就提出了“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。1984年1月,国务院发布《城市规划条例》,第一次以法规的形式确认了这一方针。

当时的背景是,“文革”结束前后,农村不少地方就地办起了社队企业,并在改革开放后迅速发展。1984年,社队企业改名为乡镇企业。由此,我国农村经济迅速繁荣,直接影响就是小城镇的飞速发展。

1983年,著名社会学家费孝通在其家乡江苏省吴江县(今苏州市吴江区)进行农村调查时,发现原本凋敝的小城镇因为乡镇企业的发展而重新勃兴。费孝通判断这将是我国农村又一次大变革的开始。他把相关思考写成《小城镇大问题》、《小城镇 再探索》、《小城镇 苏北初探》、《小城镇 新开拓》等四篇文章,陆续刊发于《望》新闻周刊,产生了极大影响。他所主张的“小城镇、大战略”思想,由此成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。

胡鞍钢认为,在1978~1992年间,伴随着农村改革而崛起的农村工业(乡镇企业),有力地打破了城乡二元结构的基本格局,农业剩余劳动力离土不离乡、就地转移至乡镇企业,在农村地区迅速形成了农业和乡镇企业并存的二元结构,加上城镇部门构成了中国特有的三元结构,即农村农业部门、农村乡镇企业和城镇正规部门。

其时,在团中央任职的李克强正在攻读北京大学经济学硕士、博士学位,他已注意到这一现象。他的论文《论我国经济的三元结构》,还荣获中国内地经济学界最高奖项—孙冶方经济科学奖的论文奖。

“在某种意义上,这一乡村工业化的过程也就是乡村城镇化。”蔡继明认为,这种城镇化的特点是农民“离土不离乡”,实现的是部分农村剩余劳动力的就地转移。在蔡继明看来,这是一种低级的、初级的城镇化,因为这“实际上造成了资源浪费、环境破坏”。

随着改革开放进一步深入推进,尤其是社会主义市场经济体制逐步建立,上世纪80年代一度红火的农村集体企业和乡镇企业,在市场竞争中优势跌落,其所带来的小城镇发展也动力大减。

在市场规律的作用下,“小城镇、大战略”的城镇化思路显得有些不合时宜。1989年,国家将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”。从此,“积极发展小城市”的表述消失不见。

胡鞍钢认为,进入90年代后,国家关于城镇化的思路仍然是发展小城镇。他说,“发展小城镇走中国式的城市化道路,这是从中国国情出发,并参照世界城市化的发展趋势和共同规律而作出的战略选择”。

在胡鞍钢看来,这一提法的出现主要是不希望大量人口聚集在大城市,避免出现某些发展中国家常见的“贫民窟”。

1998年,中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中正式提出了“小城镇、大战略”的问题。1999年,时任国务院总理朱基在九届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中说,“要调整乡镇企业结构,推进小城镇建设。”同一年,时任中共中央总书记也在中央经济工作会议上强调:“发展小城镇是一个大战略。”

中国的城镇化之路是非常独特的。在胡鞍钢看来,它既曾经历过在传统农业社会解体过程中形成的“飞地”城市,也经历过计划经济体制下伴随着政府强力发动工业化而发展的城镇化,还经历了人口和劳动力自由流动过程中大规模的城镇化过程。

根据胡鞍钢的研究,1992年至今,伴随着户籍制度改革和社会主义市场经济体制的提出、建立和完善,私营、个体经济迅速兴起,大量农村劳动力大规模从乡村迁往城镇地区、甚至跨地区迁往其他地区,主要从事非正规就业,导致城镇非正规经济和就业出现爆炸性增长,迅速形成了正规就业和非正规就业并存的城镇二元结构,与农村二元结构一起构成了中国特有的四元结构,即农业部门、乡镇企业部门、城镇正规部门和城镇非正规部门。

显然,这一“四元结构”形成的过程也就是大规模城镇化的过程。蔡继明也认为,大量农村人口从农业部门转到非农业部门,这本身就是城镇化。

然而,城市向农民打开了大门,却没能让农民真正融入城市。蔡继明认为,进城农民已经从事非农业生产,在城市里也享受了一定的城市文明,受到了城市生活方式、思维方式的影响。但由于没有获得城市户籍,不能享受医疗、教育、社保、住房、就业等方面的公平待遇,“这是一种半截城市化。”

这一持续至今的大规模城市化进程,呈现出政府主导的鲜明特征。蔡继明认为,政府主导集中突出的表现就是先由政府做规划,使得城市规划面积不断扩大;然后开始征地,对外招商引资、建新城。

“很多城市都是老城区之外再建一个新城区。”蔡继明说,城市空间不断扩展的同时,地方政府过度依赖土地财政,“这种城镇化的直接后果是空间不断扩大,但忽略了人口身份的转移。”

不仅如此,这种政府主导的城镇化还造成了土地资源配置不合理,大量的土地粗放使用导致浪费严重,并且严重加大了城乡居民的收入差距,带来一系列社会问题和不稳定因素。

资料显示,1981年我国城镇化率仅为20%,2000年达到了36%,到2011年时城市人口历史性超过了农村人口,城镇化率达到51.3%。据胡鞍钢介绍,欧美发达国家英国、美国、法国的城镇化,在从20%左右增长至50%水平,分别大致经历了100年、60年和65年,而中国从20%到50%用了30年。

不过,这种快速的城镇化过程除了呈现出前述“半截城镇化”的特征外,全国各地城镇化发展水平也极不均衡。

沿海地区因为优良的地理位置和政策上的优势,各种资源纷纷汇集于此,形成以出口导向型为主要特征的城市工业化,吸纳了大量农村剩余劳动力,迅速推进了沿海地区城镇化的进程。

胡鞍钢认为,这一进程呈现出大城市带动和辐射中小城市、形成“城市群”的格局,并且这种发展格局经由政策而被正式确定,成为中国经济增长的主要引擎。

城市带、城市群的出现,是最近十年来我国城镇化的显著特点。按照国家主体功能区规划布局,我国将形成“两横三纵”的城市化格局。胡鞍钢认为,这将大大不同于80年代和90年代“小城镇、大战略”的城镇化思路,也不同于传统的城市化战略,而是现代要素集聚的城市群及经济圈。

2008年国际金融危机爆发,以出口导向型经济为主的沿海城市遭受冲击,加上以往支撑我国经济快速增长的廉价劳动力优势渐趋衰减,过去30年中造就了我国经济增长奇迹的工业化模式受到挑战。与此同时,中西部诸多的中小城市随着基础设施日渐完善、劳动力成本较低,加上国家推动产业转移步伐的加快,发展前景乐观。

蔡继明认为,如今已到了对我国城镇化发展模式进行战略调整的时候了,“从发展的速度、规模、采取的方式、走什么样的道路、采取什么模式,都应该与过去30年有所不同。”

2012年全国两会,在《政府工作报告》中提出,要根据资源环境和人口承载能力,优化全国生产力布局,形成合理的城镇体系和与国土规模、资源分布、发展潜力相适应的人口布局。

同年,中共十八大报告也明确提出,坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,促进“新型四化”同步发展。

2013年两会,在《政府工作报告》中表示,“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革,有序推进农业转移人口市民化,逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口,为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”

蔡继明认为,新型城镇化的着眼点应是“农村居民的市民化”,特别是已经进城务工的2.6亿人。“把已经习惯了城市生活、也有相当稳定就业岗位的这部分人尽快变成当地的市民,这是新型城镇化的一个要求。”

胡鞍钢也认为,农业剩余劳动力不断转移至非农业部门、农村劳动力转移到城市各经济部门是一个动态过程,城镇化不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张,而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城市化。

这涉及两个最基本的问题:户籍制度改革和农村土地制度改革。“这两个问题解决不了,其他都是空谈。”蔡继明说。

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